Strona główna

Sygn akt K 15/09* w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie


Pobieranie 124.41 Kb.
Strona2/2
Data20.06.2016
Rozmiar124.41 Kb.
1   2

II
Na rozprawie uczestnicy postępowanie podtrzymali swoje stanowiska. Przedstawiciel Sejmu poinformował, że 10 lutego 2010 r. Komisja Ustawodawcza wystąpiła z projektem zmiany treści art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy, między innymi w celu dostosowania go do wymogów zgodnych z Konstytucją. Przedstawiciel Sejmu poprosił o odroczenie rozprawy do czasu uchwalenia nowych przepisów, jednocześnie podtrzymał stanowisko o niezgodności zakwestionowanej regulacji z Konstytucją.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiot kontroli.
Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy albo ustawa). Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 emeryturę podwyższa się o: 1) 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: a) w składzie personelu latającego na samolotach naddźwiękowych, b) w składzie załóg okrętów podwodnych, c) w charakterze nurków i płetwonurków, d) w zwalczaniu fizycznym terroryzmu; 2) 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: a) w składzie personelu latającego na pozostałych samolotach i śmigłowcach, b) w składzie załóg nawodnych wojskowych jednostek pływających, c) w charakterze skoczków spadochronowych i saperów, d) w służbie wywiadowczej za granicą, e) w oddziałach specjalnych. W myśl art. 15 ust. 3 emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny lub w strefie działań wojennych.

Na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 27 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur wojskowych (Dz. U. Nr 21, poz. 110, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie podwyższania emerytur wojskowych). Rozporządzenie reguluje zagadnienia dotyczące podwyższania emerytur wojskowych w sposób, który zdaniem Rzecznika odbiega od udzielonego upoważnienia. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny oceni, czy delegacja ustawowa z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy jest skonstruowana w taki sposób, że na jej podstawie można wydać rozporządzenie, które będzie prawidłowo wykonywać ustawę, a tym samym spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, że w niniejszej sprawie zarówno przepis upoważniający (niezawierający zdaniem wnioskodawcy wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków podwyższania emerytur, pochodzą sprzed 17 października 1997 r., tj. sprzed wejścia w życie Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wyrokował już w odniesieniu do regulacji prawnych pochodzących sprzed 17 października 1997 r., oceniając je z punktu widzenia wymogów przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji (por. np. wyroki z: 25 listopada 1997 r., sygn. U 6/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 65, 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120, 17 października 2000 r., sygn. K 16/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 253, 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67, 28 listopada 2005 r., sygn. K 22/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 118). W związku z tym, że w niniejszej sprawie RPO skarży przepisy delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy (nie kwestionując bezpośrednio przepisów rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur wojskowych), Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przedmiotem kontroli w tej sprawie jest przepis delegacji ustawowej, a nie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów, aczkolwiek to na przepisy rozporządzenia skierowane są skargi obywateli napływające do Rzecznika Praw Obywatelskich.
2. Konstytucyjne uwarunkowania dotyczące wydawania rozporządzeń wykonawczych.
2.1. Upoważnienie do wydania rozporządzenia przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r.

2.1.1. Trybunał Konstytucyjny, przed przystąpieniem do wywodów merytorycznych związanych z analizą art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy, rozważy, czy wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy. Ustawa ta została bowiem uchwalona pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych. Wedle stanu prawa sprzed 17 października 1997 r., tj. art. 56 ust. 1 Małej Konstytucji, warunki wydania rozporządzenia wykonawczego były ujęte w węższy sposób, aniżeli pod rządem Konstytucji z 1997 r. Art. 56 ust. 1 Małej Konstytucji wymagał od ustawodawcy określenia podmiotu upoważniającego i „określenia zakresu materii”, której ma dotyczyć rozporządzenie.

Porównując wymogi dotyczące wydawania rozporządzeń na gruncie Małej Konstytucji, z tymi, jakie ustanowiła Konstytucja z 1997 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pod rządami Konstytucji z 1997 r. standard dotyczący wydawania rozporządzeń wykonawczych został zdecydowanie podwyższony.

2.1.2. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268) dostosowała do standardu wynikającego z art. 92 ust. 1 Konstytucji wskazane w niej delegacje ustawowe, uzupełniając je w szczególności o wytyczne. Ustawa ta w przepisach końcowych, z dniem swego wejścia w życie, uchyliła moc prawną rozporządzeń wydanych przez organy inne niż wskazane w Konstytucji oraz wydane bez upoważnienia ustawowego (art. 75 ust. 3). W uzasadnieniu owego projektu ustawy, Rada Ministrów zajęła stanowisko, że nie należy zmieniać wytycznych niezawierających upoważnień ustawowych, wydanych przed wejściem w życie Konstytucji. Według Rady Ministrów wystarczy, aby miała miejsce „forma prawna upoważnienia wskazana w Konstytucji” (rozporządzenie) i aby był wskazany prawidłowy podmiot do wydania danego rodzaju aktu normatywnego (a więc odpowiednie organy wymienione w Konstytucji uprawnione do wydawania właściwych aktów normatywnych). Rada Ministrów stała na stanowisku, że Konstytucja nie nakłada na nią obowiązku uzupełniania upoważnienia o wytyczne i nie przewiduje uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie upoważnienia pozbawionego wytycznych.

Ustawodawca wydał następnie dwie kolejne ustawy, w których dokonał zmian w przepisach upoważniających do wydania aktów wykonawczych (ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych, Dz. U. Nr 220, poz. 1600, która dokonała zmian w 43 ustawach, oraz ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o uchyleniu lub zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych, Dz. U. Nr 98, poz. 817, która zmianami objęła 35 ustaw). Te zmiany nie objęły jednak zakwestionowanego przez wnioskodawcę przepisu.

Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie stawiał pytanie, na ile konieczne jest orzekanie o niekonstytucyjności wszystkich upoważnień ustawowych, które weszły w życie przed 17 października 1997 r., jeśli nie zawierają wytycznych. Trybunał konstatował, że Konstytucja nie przewidywała uchylenia przepisów ustaw zawierających upoważnienia do wydania rozporządzenia, pozbawionych wytycznych, ani nie określa terminu ich dostosowania do art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślał jednak, że uzupełnienie upoważnienia o wytyczne powinno nastąpić „przy okazji” nowelizacji danej ustawy. Ponadto Trybunał w orzeczeniach wydanych w ostatnich kilku latach przyjmował, że od uchwalenia i wejścia w życie Konstytucji minęło już wystarczająco dużo czasu, aby ustawodawca dostosował przedkonstytucyjne przepisy upoważniające do wymagań art. 92 ust. 1 Konstytucji (por. wyroki z: 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36, 6 maja 2003 r., sygn. P 21/01, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 37, 26 kwietnia 2004 r., sygn. K 50/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32). Należy skonstatować, że w niniejszej sprawie, tego rodzaju dostosowanie wytycznych nie nastąpiło.

2.1.3. Zarazem z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że dla oceny konstytucyjności treści normy prawnej miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia orzekania, przy ocenie zaś kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanowienia – stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu (por. wyroki: z 25 listopada 1997 r., sygn. U 6/97 oraz z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, i powołane tam orzecznictwo).

Przedmiotem orzekania Trybunału w niniejszej sprawie nie jest ocena procedury, w jakiej został ustanowiony art. 15 ust. 6 ustawy, ani też ocena, czy Sejm miał kompetencję do jego ustanowienia. Trybunał orzeka o merytorycznej treści art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy, tyle że treść ta polega na sformułowaniu normy kompetencyjnej pod adresem Rady Ministrów. Sformułowanie to musi być jednak zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami konstytucyjnymi i gdyby miało się okazać, że prawidłowa pod rządami Małej Konstytucji norma kompetencyjna stała się niezgodna z nowym unormowaniem konstytucyjnym, to mielibyśmy do czynienia z sytuacją „niekonstytucyjności wtórnej”, podlegającej ocenie na tle nowej Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny, podtrzymując utrwaloną linię orzeczniczą, stwierdza, że przepis upoważniający do wydania rozporządzenia, niezależnie od dnia jego wydania, musi być zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami konstytucyjnymi, w szczególności zaś z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym Trybunał zbada zgodność kwestionowanego upoważnienia ustawowego z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
2.2. Charakter rozporządzeń wykonawczych.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że rozporządzenie powinno być wydane na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w celu wykonania ustawy. Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji do wydania rozporządzenia. Akt ten nie może być sprzeczny nie tylko z ustawą, na podstawie której został wydany, ale i z normami konstytucyjnymi, a także z wszelkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Jeżeli rozporządzenie ma określać tryb postępowania, to prawodawca powinien to uczynić w taki sposób, aby zachować spójność z przepisami ustawy.

Wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie „szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), 2) przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania) oraz 3) treściowym (musi określać wytyczne dotyczące treści aktu).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wykonawczy charakter rozporządzenia determinuje treść upoważnienia do jego wydania. Musi być ono sformułowane w taki sposób, aby odsyłało do unormowania tylko takich spraw, które są przedmiotem ustawy i które służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w przepisach ustawy. Dlatego przepisy ustawy upoważniającej, a w szczególności przepis upoważniający, powinny wyznaczać co najmniej w sposób ogólny, lecz jednocześnie dostatecznie wyraźny, kierunek unormowań, które mają nastąpić w drodze rozporządzenia. Nie można bowiem wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało uregulowane w ustawie. Przepisy aktu wykonawczego muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi (por. wyrok z 12 lipca 2007 r., sygn. U 7/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 76).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznik trafnie przypomina, że rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami. Nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać (por. wyroki TK z: 26 czerwca 2001 r., sygn. U 6/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 122, 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 257, 24 maja 1999 r., sygn. P 10/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 77 oraz 19 kwietnia 1999 r., sygn. U 3/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 70).

Zdaniem Trybunału, z art. 92 Konstytucji wynika to, że ustrojodawca miał wolę pełnego, podmiotowego i przedmiotowego określenia zakresu prawodawstwa podustawowego i w tym celu nałożony został na ustawodawcę zwykłego obowiązek precyzyjnego i szczegółowego sformułowania zakresu delegacji, a przez to także obowiązek organów upoważnionych do ścisłego jej wykonania. Akt wykonawczy jest tym samym ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w ustawowej delegacji (por. wyroki z: 22 marca 2007 r., sygn. U 1/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 29, 6 listopada 2007 r., sygn. U 8/05, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 121, 16 września 2008 r., sygn. U 5/08, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 122 oraz 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 28).


2.3. Charakter upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenia) powinno być konkretne, co wyklucza możliwość samodzielnego regulowania rozporządzeniem całego kompleksu zagadnień, do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich wytycznych. Ponadto upoważnienie do wydania rozporządzenia podlega zawsze ścisłej wykładni. Brak stanowiska ustawodawcy w danej materii należy zawsze rozumieć jako nieudzielenie upoważnienia (zob. wyrok z 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40 i cytowane tam wcześniejsze orzecznictwo oraz orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 31 i wyrok z 8 grudnia 1998 r., sygn. U 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 118).

Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 19 października 1988 r., sygn. Uw 4/88 (OTK w 1988 r., poz. 5), wskazał, że Konstytucja PRL z 1952 r. nie zezwalała na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych. W orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, że upoważnienie ustawowe musi być sformułowane tak, aby odsyłało do zagadnień, które mają służyć realizacji celów wyrażonych w ustawie. W związku z tym upoważnienie ustawowe powinno przynajmniej ogólnie wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym (por. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., sygn. K 25/97, Trybunał wskazał, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie formułowanie upoważnienia, które w istocie nie upoważnia do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, ale zezwala na samodzielne uregulowanie całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wytycznych (OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35).

Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 47) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie „cedować” funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (zob. też wyrok z 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, por. 12).

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, nawiązując do trafnego stanowiska RPO, że upoważnienie, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych pełniących rolę „wytycznych dotyczących treści aktu”, jest sprzeczne z Konstytucją. Brak „wytycznych” stanowi wystarczający warunek uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 Konstytucji, zostaną spełnione.
2.4. Charakter wytycznych zawartych w delegacji ustawowej.

Art. 92 Konstytucji nie zdefiniował pojęcia „wytycznych”. Należy zauważyć, że w pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego podnoszono, że „wytyczne” to ten fragment poleceń, który nie tylko wskazuje zakres i typ spraw, ale zawiera również pewne kierunki dotyczące treści rozporządzenia. Wskazówki te ograniczałyby swobodę treści rozporządzenia. Za wytyczne uznano wskazanie celu – kierunku, który miałby być osiągnięty w danym akcie (por. Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego, biuletyn nr XXXVIII, s. 21 – debata w podkomisji redakcyjnej 19 sierpnia 1996 r.).

Podobne stanowisko zajęła Rada Legislacyjna, która uznała, że „wytyczne” to wskazówki co do treści aktu normatywnego, wskazania co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz (zob. Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie „konstruowania” upoważnień do wydawania rozporządzeń, „Przegląd Legislacyjny” nr 3-4/1998, s. 187).

Trybunał Konstytucyjny, wyjaśniając pojęcie „wytycznych” w swoim orzecznictwie, podzielił powyższe poglądy. Zdaniem Trybunału „wytyczne” to wskazania zawarte w ustawie, dotyczące materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. Wytyczne mają mieć charakter merytoryczny. Zagadnienia związane ze sprawami proceduralnymi (np. nakaz, by ustanowienie rozporządzenia następowało „w porozumieniu” lub „po zasięgnięciu opinii”) nie mogą zastąpić wytycznych merytorycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał podkreśla aktualność swojej dotychczasowej oceny, że „wytyczne dotyczące treści aktu” mogą przybierać różną postać redakcyjną. Mogą mieć zarówno charakter „negatywny” (tzn. ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć podmiotu wydającego rozporządzenie wyklucza się te, których ustawodawca sobie nie życzy) jak i charakter „pozytywny” (np. przyjmuje się kryteria, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia, normując przekazany mu zakres spraw, wskazuje się cele danego unormowania czy funkcje, które ma pełnić kształtowana instytucja). Ustawa musi zawierać pewne wskazania wyznaczające treści (kierunki rozwiązań), które mają być zawarte w rozporządzeniu, albo eliminujące pewne treści (kierunki rozwiązań).

W ustawie należy zawrzeć jakąś treść dyrektywną, której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć, a upoważnienie powinno być na tyle szczegółowe, aby czytelny był zamiar ustawodawcy (zob. wyrok z 14 lutego 2006 r., sygn. P 22/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 16; por. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 159 i 160).

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd, że im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. Jeżeli ustawodawca korzysta z owych odesłań, to musi dokładniej wyznaczyć treść przyszłych rozporządzeń. Minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, jest wyznaczane a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela. „Wytyczne” nigdy nie mogą mieć czysto blankietowego charakteru (np. ograniczać się do ogólnego stwierdzenia, że rozporządzenie określi „ogólne zasady”).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 czerwca 2008 r., sygn. P 23/07 (OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 82) uznał, że sposób sformułowania wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą ustawodawcy. Kontrola zgodności upoważnienia ustawowego z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji ogranicza się do dwóch kwestii: po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny bada, czy w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne, po drugie, czy sposób zredagowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i jest adekwatny do specyfiki regulowanych materii (zob. też wyroki TK z: 26 października 1999 r., sygn. K 12/99; 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 156; 14 grudnia 1999 r., sygn. K 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162; 17 października 2000 r., sygn. K 16/99; 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00; 10 września 2001 r., sygn. K 8/01, OTK ZU nr 6/2001, poz. 164; 5 listopada 2001 r., sygn. U 1/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 247; 13 listopada 2001 r., sygn. K 16/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 250; 26 lipca 2004 r., sygn. U 16/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 70). Jeżeli jednak tego typu rekonstrukcja wytycznych okaże się niemożliwa, to przepis zawierający upoważnienie będzie musiał zostać uznany za niekonstytucyjny (por. wyroki z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, z 17 października 2000 r., sygn. K 16/99 oraz z 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08).


3. Ocena konstytucyjności delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy.

Trybunał Konstytucyjny, odnosząc wymagania dotyczące kształtu delegacji ustawowej do treści upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy, stwierdza, że art. 15 ust. 6 ustawy ani też pozostałe przepisy ustawy nie zawierają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Nie wskazują one kierunków rozwiązań, jakie powinna przyjąć Rada Ministrów, regulując w sposób szczegółowy warunki podwyższania emerytury określone przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy. Kształt upoważnienia ustawowego powoduje to, że w omawianym zakresie organ wydający rozporządzenie może dowolnie regulować warunki podwyższania emerytury. Nie jest on bowiem ograniczony kierunkami i wskazówkami wynikającymi z wytycznych.

Przepis upoważniający nie zawiera wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Wymóg ten jest szczególnie ważny w wypadku, gdy rozporządzenie reguluje zagadnienia związane z prawami człowieka. Rozporządzenie Rady Ministrów dotyczy podwyższania emerytury żołnierzy. Dotyka więc prawa do zabezpieczenia społecznego. Dlatego też ważne jest, by prawodawca nie tworzył regulacji odnoszącej się do statusu jednostki, wykraczając poza ramy ustawy.

W omawianej sprawie brak wytycznych dotyczących tego, jak w rozporządzeniu uregulować kwestię podwyższania emerytur wojskowych, prowadzi do oderwania rozporządzenia od ustawy. W ten sposób rozporządzenie przestaje być aktem wykonawczym, a staje się aktem o charakterze samoistnym. Nie służy bowiem wykonaniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy, ale regulowaniu pewnej materii w sposób mniej lub bardziej odrębny. Brak określenia wytycznych dotyczących treści rozporządzenia powoduje, że kwestionowana przez Rzecznika regulacja narusza Konstytucję. Jest ona niekompletna, gdyż nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy narusza Konstytucję ze względu na niedochowanie formalnych wymogów związanych z konstrukcją przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia. Na podstawie tej regulacji nie jest możliwie wydanie aktu, który wykonywałby ustawę w zakresie podwyższania emerytury wojskowej. Nie można zrekonstruować wytycznych na podstawie innych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy.
4. Problem braku uzupełnienia delegacji ustawowej.

Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do swojego dotychczasowego orzecznictwa, w którym podkreślał, że uzupełnianie upoważnień ustawowych do wydania rozporządzeń (pochodzących sprzed 1997 r.), niespełniających standardu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji, powinno następować „przy okazji” nowelizacji danej ustawy, podkreśla, że ustawa z 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy, już tylko w okresie po roku 2000, była nowelizowana wiele razy.

Trybunał stwierdza, że ustawodawca w stosunku do art. 15 ust. 6 tej ustawy nie podjął wysiłku uzupełnienia kwestionowanej delegacji, mimo że prawo do zabezpieczenia społecznego jest dobrem chronionym konstytucyjnie.
5. Skutki wyroku.

Trybunał Konstytucyjny uznał przepis upoważniający do wydania rozporządzenia za niekonstytucyjny. Mimo że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia, to zgodnie z ogólnosystemowymi regułami kolizyjnymi, rozporządzenie również traci moc obowiązującą. Derogacja delegacji ustawowej sprawia, że traci moc również akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu (por. wyroki z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142 oraz z 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08 i powołane tam orzecznictwo).

Trybunał pragnie podkreślić, że uchylenie art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy nie spowoduje zrealizowania się przesłanki wznawiania postępowań, o której mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, w odniesieniu do rozstrzygnięć zapadłych na podstawie rozporządzenia w sprawie podwyższania emerytur wojskowych. Zgodnie z ogólną zasadą, postępowanie może być wznawiane tylko wtedy, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego był przepis ustawy upoważniający do wydania rozporządzenia, wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie będzie miał wpływu na wznowienie postępowań opartych na przepisach rozporządzenia.

Stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji, Trybunał może określić termin utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu, niezależnie od terminu ogłoszenia wyroku w odpowiednim dzienniku urzędowym. Przyjęcie nowych regulacji wymaga uprzedniego uchwalenia nowej podstawy ustawowej tego aktu wykonawczego, ponieważ Trybunał Konstytucyjny uznaje za niekonstytucyjny art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy.



W celu minimalizowania takich negatywnych konsekwencji orzeczenia, Trybunał orzekł o odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją o 12 (dwanaście) miesięcy.
Ze względu na powyżej wskazane okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

* Sentencja została ogłoszona dnia 22 lutego 2010 r. w Dz. U. Nr 27, poz. 141.

1   2


©snauka.pl 2016
wyślij wiadomość